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浅议非法占地案件追究时效的弊端

作者:行政庭副庭长 刘章定  发布时间:2011-04-25 10:33:56


行政处罚追究时效,是指行政机关追究当事人违法责任给予行政处罚的有效期限。《行政处罚法》第29条规定:“违法行为在两年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算。”由此可见,一般行政违法案件的追究时效为两年。但针对土地违法案件,最高人民法院行政审判庭却于199854日作出函复称:“对非法占用土地违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有继续状态,其行政处罚的追究时效应根据行政处罚法第29条第2款的规定,从违法行为终了之日起计算。”最高院行政庭对非法占地案件追究时效的规定,显然忽视了对人利益的保护以及政府责任的承担。由于设定如此宽松的追究时效存在众多弊端,导致了大量非法占地案件不能深刻及时处罚,从而增加了行政机关执法的随意性,降低了政府威信。

一、绝对宽松的追究时效,有悖法律设定追究时效制度的宗旨。

法律对行政违法案件设定追究时效,其目的就是为了提高行政法效率,督促行政机关对违法行为人及时作出正当合理的处罚,从而起到处罚一人教育一片的效果。但最高院行政庭对非法占地案件追究时效的规定,显然过于宽松,从而丧失了追究时效的意义。在现实生活中,任何人非法占用土地,都是想通过最低的成本换取最大的使用价值。违法行为人可不象个别地方政府那样高尚,为了追求GDP的增长而干拆了建、建了拆的构当来娱乐百姓,每个人占地后都想一劳永逸,恨不得传给子子孙孙,谁都不想投入大量资金后再恢复土地原状。答复意见认为在当事人将土地恢复原状之前应为违法行为有继续状态。依笔者看来,这一规定本身即具不合理性,既然称之为违法行为,那从这里的“占”字即应为动词用,非法占地开始即为违法行为开始,占地完成即为违法状态应为违法后果。这一规定将违法后果视为违法行为的继续。显然将非法占地案件的追究时效扩展到了无限期。无论非法占地行为发生多长时间,执法机关根据自身需要可以随时作出处罚,从而给行政机关在执法时间上的随意性提供了法律依据,严重阻滞了行政效率的提高。例如在司法实践中经常会出现这样的情形,非法占地行为发生在很久以前,但行政机关一直未作出处罚,至到现在由于拆迁的需要或上级部门的追查,行政机关才在非法占地发生几年甚至十几年后作出处罚。由于违法行为未能得到及时处罚,不可避免的会给周围群众带来示范效应,这样不但会导致非法占地案件数量增多,也加重了行政执法成本和处理难度,形成了恶性循环。

二、绝对宽松的追究时效,忽视了行政相对人利益的保护,不利于法律关系的稳定。

法律对违法案件设定合理期限的追究时效有利于行政机关全面客观的调查,及时收集固定证据,能够对违法行为人作出公正的处理。如果期限过长则会使违法事实难以查清,同时也会使应受处罚的法律关系长期处于不稳定状态,不利于行政相对人利益的保护。例如我院受理的枭某诉县国土资源局土地行政处罚一案,1995年某村委会未经审批即占用耕地进行商品房建设,因土地部门未能及时作出处理,某村委会在商品房建成后即全部出售。1997年梁某购得其中一套,2004年梁某又将该房转售给侯某,后侯某死亡,现该房由侯某之妻梁某某居住,至2010年该项地块拆迁改造时,土地部门才能现房屋占有人梁某某作出恢复土地原状的行政处罚。至于土地部门的处罚内容是否适当我们在此不作讨论。单从追究时效考虑,1993年某村委会非法占地进行商品房开发时,其违法行为可谓明显。国土部门本应及时制止并作出处理,但15年后土地部门才对现占有人作出处罚,从执法效果上分析,至少存在以下不利后果:1、真正的违法行为人,即非法占地的始作庸者某村委会未能承担相应的法律责任;2、增加了民事主体的交易风险,如果土地部门及时作出处理,可能就不会发生以后一连窜的民事交易;3、由于土地部门作出处罚距离违法行为发生之间的期限过长,至使法律关系复杂,尤其是减弱了行政相对人的依赖感,增强了行政相对人的对抗情绪,导致执法难度增加;4、增加了行政相对人的负担。本案中梁某某为了挽回自己的购房损失,一是可能采取与政府对抗的形式,二是可能由此引发一连窜的民事诉讼,但无论当事人采取哪种方式都会增加自身负担,同时也给社会带来了不稳定因素,增加了政府的行政成本。可见以上种种不利后果,都是由于非法占地案件的追究时效过度宽松,不能有效督促行政机关提高执法效率,规范执法行为所致。

三、绝对宽松的追究时效,减弱了政府监管责任,降低了政府威信。

非法占地案件与其他行政违法案件不同,例如“瘦肉精”等食品安全案件需要检疫检测才能发现,制假造假案件也都是在非常隐蔽的情况下进行,一般这类案件较难发现。但与此相反,非法占地案件均是在地上明目张胆的进行,其违法行为根本不具有隐蔽性。特别是目前情况下,无论是土地部门的基层站所、乡镇政府等职能部门,还是村委会等自治组织都相对健全,这些机构对土地资源都具有一定的监督保护和监管职责,再加上卫星定位等科技手段,做到对非法占地案件的及时发现可谓轻而易举。但为什么还会出现十几年后才对非法占地行为作出处理的情况呢?显然是行政机关不作为所致,这也恰恰是追究时效绝对宽松给行政机关的不作为提供了机会。因为对此类案件的处罚没有时效限制,上级部门一旦督查,行政机关可以随时作出处罚,这在客观上就弱化了政府的监管责任。但追究时效越长,行政相对人投入越大、损失越多,对立情绪也越大。这种绝对宽松的追究时效不但降低了政府威信,实际上更不利于土地资源的保护,对我党依法治国、构建和谐社会的发展模式有百害而无一利。

纵观我国土地资源保护现状,各种法律法规对土地违法行为的制裁可谓严厉,但为什么还会出现土地违法逾演逾烈的情况呢?依笔者看来其根源在于行政执法部门的不作为和乱作为,而绝对宽松的追究时效又恰恰成为行政机关放松监管的盾牌。因此,立法机关在制定法律时,一是应严格设定非法占地案件的追究时效,用以督促行政机关提高执法效率,二是严格约束行政机关的监管职责,对非法占地行为发生后行政机关在追究时效内没有及时作出处理的,应追究相关人员的失职责任,以此督促行政机关严格执法。而不是象现在这样,通过设定绝对宽松的追究时效,将板子全部打在行政相对人身上。

编辑:王春柱    

文章出处:定兴县法院    

 

 

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